Der er god grund til at bevare grundskylden

Boligskatterne er et evigt stridsemne i skattepolitikken. På det seneste er debatten om boligbeskatningen blevet skærpet, ikke mindst fordi Politiken har afdækket en række eksempler på vilkårligheder i de offentlige grundvurderinger og på manglende vilje eller evne hos Skat til at rette op på fejlene. Det er godt, at der bliver sat fokus på de problemer, så de kan blive løst. Men det er skidt, hvis den berettigede utilfredshed med det gældende system fører til, at man afskaffer den kommunale grundskat, grundskylden, sådan som Politiken har foreslået på lederplads.

Hvorfor har vi brug for både den statslige ejendomsværdiskat og den kommunale grundskyld? Hvordan kan skatterne indrettes, så de både imødekommer boligejernes behov for tryghed og samfundets behov for at sikre en stabil udvikling på boligmarkedet? Og hvordan kan man forbedre ejendoms- og grundvurderingerne, så boligskatterne bliver opkrævet på et retvisende grundlag? Det er de spørgsmål, jeg vil tage fat på.

Lad os starte med ejendomsværdiskatten, der i øjeblikket er fastfrosset som følge af skattestoppet. Ejendomsværdiskatten blev indført i 2000 som afløser for den tidligere indkomstskat på lejeværdien af egen bolig. Lejeværdiskatten havde eksisteret, lige siden statsindkomstskatten blev indført af den første Venstre-regering i 1903. Dengang var der bred enighed om, at lejeværdien af egen bolig er en form for formueindkomst, der bør indkomstbeskattes på linje med andre formueindtægter. Men hov: Lejeværdien er da ikke en pengeindtægt på samme måde som f.eks. obligationsrenter! Det er selvfølgelig rigtigt, men min bolig giver mig en boligtjeneste (tag over hovedet), som har en værdi. Hvis jeg ikke selv havde ejet min bolig, skulle jeg jo have betalt for at leje mig ind i en tilsvarende bolig.

Ejerboliger er en form for formue, og afkastet af formuen er værdien af den boligtjeneste, de yder (plus en eventuel kapitalgevinst på boligen). Ideen med lejeværdiskatten var at beskatte dette formueafkast på linje med andre former for kapitalafkast. Hvis en bolig er købt for lånte midler, har ejeren til gengæld renteudgifter. Det var derfor logisk, at statsskatteloven af 1903 kombinerede lejeværdibeskatningen med en fradragsret for renteudgifter. Lejeværdien af egen bolig kan skønsmæssigt beregnes som en normal rente af boligens aktuelle værdi. Hvis den gennemsnitlige byggeobligationsrente er 3 pct., bør lejeværdien altså sættes til 3 pct. af den aktuelle ejendomsværdi, og under en konsekvent indkomstbeskatning af alt formueafkast bør dette beløb indregnes i boligejerens samlede kapitalindkomst.

Hvis denne beskattes med 30 pct., udløser selve lejeværdiskatten en skattebetaling på 30 pct. af 3 pct. = 0,9 pct. af ejendomsværdien. Til gengæld kan boligejeren fratrække sin renteudgift ved opgørelsen af sin kapitalindkomst. Ejendomsværdiskatten udfylder samme rolle som den hedengangne lejeværdiskat. Hvis renten og skatteprocenten er som i ovenstående eksempel, skal ejendomsværdiskatten altså udgøre 0,9 pct. af den aktuelle ejendomsværdi. Hvis der ikke opkræves en ejendomsværdiskat, og man samtidig beskatter renter, aktieudbytter og andre kapitalindtægter og tillader rentefradragsret, vil man favorisere investering i ejerboliger frem for andre aktiver og diskriminere lejere i forhold til ejere. Denne betragtning var tidligere almindeligt accepteret, og den blev formuleret forbilledligt klart af daværende skatteminister Anders Fogh Rasmussen, der i en artikel i 1987 konkluderede: »Den skattemæssige behandling af kapitalafkast bør være ens, uanset om kapitalen placeres i værdipapirer, erhvervsaktiver eller egen bolig. I modsat fald diskrimineres over for bestemte boligmønstre og formueanbringelser«.

Bemærk, at ejendomsværdiskatten skal beregnes af den aktuelle ejendomsværdi, hvis den skal virke efter den oprindelige hensigt. Det sker ikke i dag, hvor ejendomsværdiskatten beregnes på grundlag af de ejendomsværdier, som var gældende i 2001 eller 2002. Lad os herefter se på grundskylden. Den ventes i år ventes at indbringe et provenu på knap 25 mia. kr., hvilket er knap det dobbelte af provenuet fra ejendomsværdiskatten. Grundskylden var oprindelig en generel skat, der blev opkrævet med samme promille af alle grundværdier. I dag hviler grundskylden fortsat på jord i alle anvendelser, men grundskyldspromillen for landbrug, gartnerier og skovbrug er lavere end for andre typer jord. Kommunerne kan selv fastsætte grundskyldspromillen inden for et vist interval, og grundskylden er ikke omfattet af skattestoppet.

Grundskyldsbetalingen for den enkelte bolig må dog ikke stige med mere end højst 7 pct. om året. Mens ejendomsværdiskatten skal sikre, at ejerboliginvesteringer hverken er lempeligere eller hårdere beskattet end andre investeringer, opfylder grundskylden to andre vigtige formål. For det første skaffer den offentlige indtægter på en måde, der går mindst muligt ud over vores samlede velstand. For det andet sikrer grundskylden samfundet en andel i de samfundsskabte jordværdistigninger. Mange har svært ved at forstå, hvorfor vi har både en grundskyld og en ejendomsværdiskat. Hvorfor nøjes vi ikke bare med at udskrive én enkelt boligskat på den samlede ejendomsværdi? Årsagen er, at ejendomsværdiskatten og grundskylden har meget forskellige virkninger på befolkningens boligudgifter i det lange løb.

Her er forklaringen: Når boligkøbere vurderer, hvor meget de vil betale for en bolig, tager de hensyn til, hvor meget de skal betale i ejendomsværdiskat og grundskyld. Jo højere boligskatterne er, jo mindre vil boligkøberne alt andet lige betale. På kort sigt medfører både ejendomsværdiskatten og grundskylden derfor, at boligpriserne bliver lavere, end de ellers ville have været. Det samme gælder på langt sigt, når vi taler om grundskylden, men ikke, når det gælder ejendomsværdiskatten. Den hviler nemlig både på bygningsværdien og på grundværdien. På langt sigt er bygningsværdien bestemt af, hvor meget det koster at opføre en tilsvarende ny bygning. Hvis prisen på eksisterende bygninger ligger væsentligt under prisen på nybyggeri, er det svært at sælge nybyggede boliger, og så går byggeriet i stå. Dermed opstår der efterhånden boligmangel, der gradvis driver prisen på eksisterende boliger op på niveau med omkostningerne ved at opføre nye boliger. Omvendt: Hvis prisen på eksisterende bygninger ligger over byggeomkostningerne, kommer der et opsving i byggeriet, som medfører et stigende boligudbud, der presser prisen på eksisterende boliger tilbage mod byggeomkostningerne.

 På langt sigt presser ejendomsværdiskatten altså ikke bygningsværdien ned. Skatten på bygningsværdien bliver derfor en ekstra omkostning for boligejeren, der øger den samlede boligudgift. Grundskylden medfører derimod, at grundpriserne bliver permanent lavere, end de ellers ville have været, fordi udbuddet af jord ligger fast. Byrden ved grundskylden bæres af dem, der ejer jorden på det tidspunkt, hvor skatten bliver indført eller uventet forhøjet. De får et kapitaltab, fordi den højere grundskyld tvinger grundpriserne ned. Men for nye boligkøbere modsvares grundskyldsbetalingerne af en tilsvarende lavere købspris for boligen.

Dermed er vi ved en afgørende pointe: Hvis man afskaffer grundskylden og erstatter den af en højere ejendomsværdiskat, vil danskernes boligudgift på langt sigt blive væsentligt højere. Grundpriserne vil stige, hvilket for kommende boligejere vil opæde fordelen ved grundskyldens bortfald, og bygninger vil blive langt hårdere beskattet end i dag. Det vil give et velfærdstab: Boligforbruget vil blive presset ned, nybyggeriet vil gå i stå i en lang periode, og reallønningerne vil blive udhulet af højere boligudgifter, hvilket på sigt vil hæmme arbejdsudbud og beskæftigelse. Man kan argumentere for, at ejendomsværdiskatten i dag er for lav pga. skattestoppet. Men hvis grundskylden afskaffes og erstattes af en højere ejendomsværdiskat, bliver ejendomsværdiskatten utvivlsomt for høj.

Grundskylden nedvæltes i lavere boligpriser og udhuler derfor ikke den disponible realløn, og den svækker heller ikke tilskyndelsen til opsparing og investering. Fra en samfundsøkonomisk betragtning er grundskylden derfor en ideel skat, der ikke hæmmer den økonomiske aktivitet. Faktisk sikrer grundskylden en mere effektiv udnyttelse af jorden, fordi den gør det dyrere at lade jord ligge ubenyttet hen i spekulationsøjemed. Grundskylden sikrer også, at samfundet får andel i de værdistigninger, der skyldes samfundsudviklingen. Hvis der f.eks. anlægges en metrostation i nærheden af min grund, bliver den mere værd, og den værdistigning vil udløse højere grundskyld. De store grundværdistigninger i storbyerne, der skyldes den omfattende tilvandring fra udkantsområderne, bliver også beskattet via grundskylden.

Udsving på boligmarkedet er en vigtig kilde til ustabilitet i samfundsøkonomien. Stigende boligpriser stimulerer både privatforbruget og byggeriet og forstærker på den måde et konjunkturopsving, så det undertiden løber løbsk. Omvendt forstærker faldende boligpriser et konjunkturtilbageslag, som vi har set det efter finanskrisen. Både grundskylden og ejendomsværdiskatten kan dæmpe prisudsvingene på boligmarkedet, hvis skatterne udskrives på grundlag af de aktuelle ejendoms- og grundværdier og dermed får lov at svinge op og ned i takt med boligpriserne. På den anden side har boligejerne et legitimt ønske om, at udviklingen i deres boligskat skal være forudsigelig, og at den ikke må kunne stige drastisk fra det ene år til det andet. Det kom tænketanken Krakas finanskrisekommission (som jeg var medlem af) med et bud på sidste år. Forslaget går ud på, at både ejendomsværdiskat og grundskyld skal beregnes af den aktuelle ejendomsvurdering (dvs. skattestoppet for ejendomsværdiskatten ophæves).

Den samlede løbende betaling af ejendomsværdiskat og grundskyld må dog ikke stige mere end gennemsnitslønnen fra et år til det næste. En eventuel overskydende skat indefryses og fremføres med renter til betaling den dag, boligen sælges, og boligejeren altså står med pengene i hånden.

Indefrysningen vil begrænse stigningen i friværdier under et opsving på boligmarkedet og på den måde hjælpe til at stabilisere markedet. Da en eventuel udskudt boligskat fremføres med en normal markedsrente, vil det ikke kunne betale sig for en boligejer at udskyde et boligsalg til senere, så indefrysningsordningen vil ikke hæmme mobiliteten på bolig- og arbejdsmarkedet. Forrentningen af de udskudte skattebeløb sikrer samtidig, at staten i det lange løb ikke mister penge. Men for at være legitime skal boligskatterne udskrives på et objektivt og retvisende grundlag, og skatteyderne skal kunne stole på, at reglerne administreres på en fair måde. Det er f.eks. undergravende for tilliden til systemet, hvis to nabogrunde med samme størrelse og karakteristika vurderes vidt forskelligt, som der ifølge Politiken har været eksempler på. Den type af mangler ved vurderingssystemet burde kunne undgås ved en simpel efterkontrol af den foreløbige vurdering. Som ekstern faglig rådgiver har jeg lejlighed til at følge det arbejde, der i øjeblikket foregår i Skatteministeriet med at udvikle et nyt og bedre vurderingssystem.

Arbejdet bygger videre på de analyser, der i 2013-14 blev udført af regeringens eksterne ekspertudvalg vedrørende ejendomsvurdering. På grundlag af omfattende statistikker for handelspriser for ejerboliger arbejdes der på at udvikle en statistisk model, der kan bruges til at beregne en ejendoms værdi på grundlag af en lang række objektivt målbare karakteristika, herunder de konstaterede handelspriser for sammenlignelige naboejendomme. Fordelen ved denne vurderingsmetode er, at den er objektiv og kontrollerbar, hvorved man undgår vilkårligheder i vurderingerne. Men uanset hvor avanceret en statistisk model man benytter, vil man aldrig kunne forudsige salgsprisen for en ejendom med 100 procents træfsikkerhed, da der altid vil være et vist element af tilfældigheder i forbindelse med det konkrete salg. F.eks. kan særlige omstændigheder betyde, at sælger ønsker at afhænde sin bolig hurtigt, også selv om det koster et stort prisnedslag.

Det kan også være, at en bolig har en vis liebhaverværdi for en bestemt køber, der derfor er villig til at betale en højere pris end andre. Derfor kan man ikke kræve, at den offentlige ejendomsvurdering skal kunne forudsige de faktisk konstaterede handelspriser for de enkelte boliger med stor nøjagtighed, men vurderingsmetoden skal give et rimeligt billede af, hvad ejendomme af den pågældende type i gennemsnit kan sælges til på det pågældende tidspunkt. Ved vurdering af grundværdien er der den udfordring, at der kun omsættes et forholdsvis begrænset antal ubebyggede grunde hvert år. Det begrænsede antal grundhandler giver ikke i sig selv tilstrækkelig basis for en pålidelig vurdering af alle de forskellige bebyggede grunde i landet. Men hvis to eller flere bebyggede ejendomme med samme størrelse og kvalitet af bygningerne har forskellige handelspriser, må forskellene i deres handelsværdi skyldes, at grundene har forskellig værdi. Ud fra denne idé arbejdes der med at udvikle en statistisk model, der med rimelig træfsikkerhed kan forudsige de faktisk konstaterede handelspriser på ubebyggede grunde. De foreløbige analyseresultater giver grund til optimisme. Derfor er jeg ikke i tvivl om, at det kan lade sig gøre at udvikle et langt bedre vurderingssystem, end vi har i dag. Dermed bliver der basis for en mere effektiv og retfærdig indretning af boligbeskatningen, der både tilgodeser de enkelte boligejeres behov for tryghed og samfundets behov for stabilitet på boligmarkedet.

(Bragt i Politiken den 22. juni 2015)