Advarsel: Brug ikke kreative fortolkninger af budgetloven til at fremtrylle et fiktivt råderum for skattelettelser

Bragt i Jyllands-Posten d. 12-08-2016.

Forhandlingerne om en skattepakke er på trapperne. Regeringen vil lette skatten på arbejde, men størrelsen af lettelsen vil afhænge af, hvad der er råd til – det såkaldte råderum. Råderummet fastlægges snart i regeringens nye plan for udviklingen i dansk økonomi, 2025-planen. Ifølge den nuværende 2020-plan har man et råderum til skattelettelser på ca. 10 mia. kr., hvis det offentlige forbrug kan holdes helt i ro frem til og med 2020. Det giver begrænset plads til skattelettelser, hvis de både skal ligge i bunden og i toppen.

Vores bekymring er, at man derfor begynder at tænke for “kreativt” i den nye 2025-plan for at fremtrylle et større råderum for skattelettelser, og at det kan sætte troværdigheden af Danmarks finanspolitik over styr. Politikerne kan eksempelvis fristes til at puste råderummet for skattelettelser op ved at forudsætte offentlig nulvækst helt frem til 2025, selvom befolkningsudviklingen peger på stigende offentlige udgifter. Man kan naturligvis ikke skabe reel yderligere plads til skattelettelser blot ved at anvende et senere teknisk slutår for den økonomiske plan.

De mellemfristede planer for dansk økonomi skal sikre, at der er styr på de offentlige finanser, så samfundsøkonomien ikke løber af sporet. Kravene til den økonomiske politik i de tidligere økonomiske planer har været med til at bane for vejen for vigtige reformer, så Danmark i dag er et af de få lande, hvor finanspolitikken er langtidsholdbar.

En anden vigtig del af rammeværket omkring dansk finanspolitik er budgetloven fra 2012. Budgetloven stiller krav om, at der fastlægges lofter over store dele af de offentlige udgifter fire år frem i tid. Det skal sikre budgetdisciplin, så man fx undgår en gentagelse af forløbet i årene op til finanskrisen, hvor den for lempelige finanspolitik bidrog til at overophede økonomien.

Betydningen af at fastholde en ansvarlig og troværdig finanspolitik kan næppe overvurderes. Det tager mange år at opbygge troværdighed, men den kan hurtigt sættes over styr med deraf følgende ustabilitet i økonomien, hvis man fx giver store, reelt set ufinansierede skattelettelser. Vi frygter, at netop dette er ved at ske.

Udgangspunktet for de mellemfristede planer er et sigtepunkt i form af et såkaldt mellemfristet år 8-10 år ude i fremtiden. Det mellemfristede år vil i den kommende plan være 2025. I det år skal saldoen på det offentlige budget være forenelig med, at finanspolitikken er holdbar, dvs. at de forventede fremtidige offentlige indtægter kan dække de forventede fremtidige offentlige udgifter under hensyntagen til alle vedtagne skatteregler og velfærdsordninger samt den udvikling i den offentlige service, som befolknings- og velstandsudviklingen betinger. Når kravet til den offentlige saldo i det mellemfristede år er fastlagt, kan man ud fra den forventede udvikling i skatteindtægter og udgifter til indkomstoverførsler “regne baglæns” til det niveau for det offentlige forbrug – uddannelse, sundhed, børne- og ældrepleje osv. – der akkurat sikrer, at man i det mellemfristede år ender med den krævede offentlige saldo.

Således beregner man altså, hvor meget det offentlige forbrug maksimalt må stige frem mod det mellemfristede år, hvis finanspolitikken skal være langtidsholdbar. Ifølge den nuværende 2020-plan må det offentlige forbrug højst stige med 0,5 pct. om året frem til 2020, svarende til i alt ca. 10 mia. kr. Dette definerer det såkaldte ”råderum”. Råderummet opgøres nemlig som forskellen mellem den maksimalt tilladte vækst i det offentlige forbrug og nulvækst i forbruget.

En afgørende politisk prioritering er, hvor meget af råderummet, der skal bruges på at sikre serviceniveauet. Der forventes et ekstra træk på udgifterne til offentlig service på ca. 1,2 pct. om året i de kommende år. Dette såkaldte “demografiske træk” er den realvækst i det offentlige forbrug, som er nødvendig, hvis der skal være uændret personalenormering og vareforbrug i forhold til antallet af brugere af den offentlige service og dertil en velstandsregulering af vareforbruget. Med ren nulvækst i den offentlige service vil det altså ikke være muligt at opretholde en tidssvarende servicestandard, med mindre der kommer produktivitetsstigninger i den offentlige sektor langt udover stigningerne i den private sektor, hvilket er højst usandsynligt.

Hvad betyder overgangen til 2025-planen så for råderummet? Det har altid været praksis, at det offentlige forbrug fremskrives med det demografiske træk efter det mellemfristede år. I 2020- planen forudsættes derfor, at det offentlige forbrug efter 2020 stiger svarende til det demografiske træk på ca. 1,2 pct. om året. Men når det mellemfristede år skydes til 2025, bliver der pludselig fem år mere, hvor man kan “vælge” at forudsætte nulvækst i det offentlige forbrug, selvom det vil udvande kvaliteten af den offentlige service. I så fald øges råderummet for skattelettelser med godt 30 mia. kr. sammenlignet med en situation, hvor det offentlige forbrug stiger med det demografiske træk frem til 2025. Når råderummet på 10 mia. frem til 2020 lægges til, kan man på den måde pludselig give 40 mia. kr. i skattelettelser!

Reelt bliver der naturligvis ikke et ekstra samfundsøkonomisk råderum for skattelettelser, blot fordi man på papiret skyder slutåret for en økonomisk plan ud i fremtiden. Ikke desto mindre har det været fremført i den offentlige debat, at råderummet for skattelettelser øges, når 2020-planen afløses af 2025-planen.

Vi advarer mod, at politikerne falder for fristelsen til den slags kreativ bogføring. Budgetloven giver kun Folketinget mulighed for at fastlægge lofter over det offentlige forbrug fire år frem i tid. Hvis man vedtager skattelettelser, der kun er finansieret under en antagelse om lav (evt. nul-) vækst i det offentlige forbrug mere end fire år fremme i tid, udsteder man en dækningsløs check. Det er i modstrid med budgetlovens forsigtighedsprincip, som siger, at kun finansiering, der er vedtaget i Folketinget, kan medregnes. Loven forhindrer ikke, at man kan gennemføre store skattelettelser finansieret af lavere offentligt forbrug, men den kræver, at besparelserne skal ligge inden for budgetlovens fireårige horisont.

Kraka har på DREAM-modellen fået foretaget beregninger af holdbarhedseffekten af skattelettelser på 40 mia. kr., foretaget i forventning om offentlig nulvækst frem til 2025. Beregningen antager, at der faktisk realiseres nulvækst i de fire år frem til 2020, som er dækket af budgetlovens udgiftslofter, men at det offentlige forbrug stiger med det demografiske træk efter 2020, svarende til budgetlovens forsigtighedsprincip. Resultatet bliver da, at den finanspolitiske holdbarhed svækkes med ca. 16 mia. kr., selv når der tages hensyn til skattelettelsernes positive virkning på arbejdsudbuddet.

Beregningen viser også, at der med offentlig nulvækst vil være 40.000 færre offentligt ansatte i 2025 end det antal, der kalkuleres med i dag, hvor der i forvejen lægges op til en beskæring af servicestandarderne frem til 2020. Nulvækst vil betyde, at det offentliges indkøb af varer i 2025 vil være ca. 22 mia. kr. lavere end det beløb, der planlægges efter i dag. Vi advarer mod, at man indlader sig på kreative fortolkninger af budgetloven for at fremtrylle et større råderum for skattelettelser, og vi opfordrer til, at konsekvenserne for det offentlige serviceniveau lægges åbent frem.