Dansen om råderummet

Bragt i Berlingske den 17. oktober 2017

Man kan måske tro, at råderummet er en slags overskud i statsbudgettet, man kan bruge løs af, når alt er betalt. Lidt ligesom feriebudgettet, man har lagt til side, efter at alle de almindelige udgifter til mad, husleje, varme, avis, daginstitution osv. er betalt. Men den analogi er helt forkert, og begrebet råderummet misforstås vedvarende.

Råderummet i 2025 er den stigning i det offentlige forbrug, der er råd til fra i dag til 2025, når der opstilles det krav, at de offentlige indtægter i 2025 skal svare til de offentlige udgifter, forudsat at konjunktursituationen i 2025 er ”normal”. Det har intet at gøre med behovet for offentligt forbrug, men handler alene om, hvor meget det offentlige kan tillade sig at forbruge, hvis der skal være balance på det offentlige budget i 2025.

Når råderummet opgøres, fremskriver man først de forventede offentlige indtægter frem til 2025 under gældende regler for skatter, moms mv. og ud fra den forventede udvikling i indkomster, forbrug osv. Dernæst fremskriver man de forventede offentlige udgifter bortset fra det offentlige forbrug. Dvs. udgifter til indkomstoverførsler efter de gældende regler ud fra prognoser for antal pensionister, dagpengemodtagere, SU-berettigede mv. samt udgifter til de planlagte offentlige investeringer.

Forskellen mellem de forventede offentlige indtægter og de forventede udgifter, bortset fra udgifter til offentligt forbrug i 2025, er så det offentlige forbrug, der er plads til i 2025, hvis der netop skal være balance på statens budget. Og råderummet i 2025 beregnes som forskellen mellem det således fastlagte offentlige forbrug i 2025 og det offentlige forbrug i 2017.

Finansministeriets opgør råderummet i 2025 til 37 mia. kr. Regeringen lægger op til, at 5 mia. kr. bruges til ekstra offentlige investeringer, så det tilbageværende råderum er så ca. 32 mia. kr.

Man behøver ikke lade det offentlige forbrug stige med alle 32 mia. kr. Hvis man beslutter, at det offentlige forbrug skal stige mindre, er der fx også plads til skattelettelser. Man kan i princippet vælge at bruge hele råderummet til skattelettelser, hvilket ville svare til et helt uændret offentligt forbrug frem til 2025 –  såkaldt nulvækst.  

Nulvækst vil dog få ganske stor betydning for det offentlige serviceniveau, fordi en række forhold bevirker, at der er behov for store stigninger i det offentlige forbrug i forhold til i dag, hvis den offentlige service skal opleves som blot lige så god som i dag.

For det første er der demografien. Både fordi vi bliver flere danskere frem mod 2025, og fordi der især bliver flere af de danskere, der har størst behov for offentlig service – det gælder særligt ældre – så kræves der stigninger i det samlede offentlige forbrug, hvis udgiften per bruger blot skal holdes uændret. Dette “rene demografiske træk” kræver ifølge Finansministeriets beregninger i perioden frem til 2025 en vækst i det offentlige forbrug på ca. 0,6 pct. per år, eller omkring 26 mia. kr. frem til 2025. Næsten hele råderummet på 32 mia. kr. skal altså bruges til højere offentligt forbrug, hvis dette blot skal kunne følge med den demografiske udvikling.

For det andet har vi i Danmark været vant til, at udgifterne til offentlig service følger den almindelige velstandsudvikling: Siden midten af 80’erne har de offentlige forbrugsudgifter udgjort en nogenlunde konstant andel af BNP, og i samme periode har skattetrykket – dvs. de samlede skatter og afgifter – svinget mellem 44 og 48 pct. af BNP. Dermed har de offentlige serviceudgifter i store træk fulgt stigningen i privatforbruget. Hvis man fremover fastfryser det offentlige forbrug per bruger, vil det altså være et markant brud med årtiers udvikling.

Hvis det offentlige forbrug både skal følge med demografien og med den almindelige velstandsudvikling, så skal det offentlige forbrug stige med ca. 1,1 pct. årligt frem til 2025 ifølge Finansministeriets vurdering. Dette kaldes det “fulde demografiske træk”.  

Når Finansministeriet laver økonomiske fremskrivninger efter 2025, anses en udvikling i det offentlige forbrug svarende til det fulde demografiske træk for at være den neutrale forudsætning. Det neutrale fremskrivningsprincip sikrer, at det offentlige forbrug udgør en fast andel af BNP ved uændret demografisk sammensætning.

Hvis det offentlige forbrug frem mod 2025 skal stige med 1,1 pct. om året, så skal det i 2025 ligge hele 49 mia. kr. højere end i 2017. Råderummet er altså selv i sin store udgave (på 37 mia. kr.) alt for småt til at sikre, at det offentlige forbrug kan følge med demografi og velstand.

Det er derfor forkert at opfatte råderummet som en slags økonomisk overskudssituation. Der er faktisk med dette fremskrivningsprincip som udgangspunkt et minus på 12-17 mia. kr. i 2025.

Det er selvsagt politisk fuldt legitimt at ønske en mindre offentlig sektor og et højere privatforbrug. Men det er vigtigt, at man står ved sin politik og erkender, at hvis det offentlige forbrug stiger med mindre end 1,1 pct. pr. år, vil kvaliteten af den offentlige service ikke kunne følge med velstandsudviklingen selv under den optimistiske antagelse, at produktiviteten stiger lige så hurtigt i den offentlige som i den private sektor. Og hvis det offentlige forbrug stiger med mindre end 0,6 pct. om året, så vil de offentlige udgifter end ikke kunne følge med den demografiske udvikling.

Det er desuden problematisk at vedtage skattelempelser her i 2017, som finansieres ud af råderummet, hvis man lægger til grund, at det offentlige forbrug stiger mindre end med det fulde demografiske træk i årene efter 2021: Med budgetloven, der skal holde finanspolitikken på dydens smalle sti, har vi fået udgiftslofter fire år frem, så der i dette efterår skal fastlægges lofter for årene 2018-2021. For disse fire år kan Folketinget derfor via lofterne træffe beslutning om, hvordan det offentlige forbrug skal udvikle sig. Men Folketinget kan ikke her og nu træffe beslutninger, der binder det offentlige forbrug til at udvise en lav vækst efter 2021.

Hvis man derfor vedtager skattelempelser her og nu, som delvis finansieres af en antaget lav vækst i det offentlige forbrug efter 2021, må man betragte lempelserne som underfinansierede.

Men udelukker alt dette så, at der kan føres en liberal økonomisk politik, der sigter mod lavere skatter og en mindre offentlig sektor?

Nej, på ingen måde.

Hvis man ønsker markant lavere skatter og offentlige udgifter, skal nedgangen i det offentlige forbrug blot lægges inden for de fire loftsår. Men man kan ikke beslutte at sænke skatterne markant i dag og lade finansieringen bestå af en generel målsætning om lav fremtidig vækst i det offentlige forbrug efter loftsårene. Så ville man føre en uansvarlig økonomisk politik og komme på kant med budgetloven.

Det er nyttigt, at man i Finansministeriet opererer med et begreb som råderummet, men betegnelsen er ikke velvalgt, da den antyder en slags frie midler. Og det er problematisk, at mange tilsyneladende har en meget diffus opfattelse af begrebet.

Derved famler man politisk helt eller delvist i blinde uden en klar erkendelse af, hvorledes man reelt prioriterer offentligt forbrug over for skattelettelser.